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从上个世纪90年代以来，我国多数城市进入了大规模城市改造阶段后，由于拆迁引起的争端开始频频见诸各种媒体。如何才能把错综复杂的拆迁工作解决好，成为众多政府部门的一个心病。广州市道路扩建工程办公室建设
的城市拆迁资源规划系统，在利用信息技术规范拆迁流程、提高拆迁工作的透明度、遏制腐败等方面进行了有益的探索，取得了十分显著的成绩。
广州市飞速发展的经济给城市建设注入了活力，从1998年开始，处于改革开放前沿的广州，其城市建设也驶入了快车道，负责广州城市拆迁工作的广州市道路扩建工程办公室的工作也日益繁忙。作为广州市从事城市拆迁工作的一个专业机构，广州市道路扩建工程办公室（以下简称广州道扩办）现有职工近200人，承担着广州市60％的拆迁任务。每年要完成40万～50万平方米的拆迁量，年动用拆迁安置费达25亿元左右。近年来，共完成了100多项市政主体拆迁工程，为广州市城市面貌的改观做出重大贡献。
由于拆迁工作的特殊性，要使拆迁工作让多方面满意，不能单靠主观愿望，还要提高执行政策的准确度，要让每一位业务人员能用大体相同的政策标准和工作效率来处理拆迁问题。要做到这一点仅仅靠说教是不够的，还需要一个更强有力的管理工具来帮助实现规范化的管理，提高政策执行精度与效率，这个强大的工具就是城市拆迁管理系统，简称URRP Urban Resettlement Resource Plan）。
从房源信息公开开始起步
广州市道扩办认识到信息技术能够在城市拆迁管理工作中发挥巨大的作用，还要从房源信息公开系统的首战告捷谈起。1998年以来面对着日益繁重的拆迁任务，道扩办的一些业务骨干萌生了拆迁信息化的设想，开发的第一个应用系统就是房源信息开放系统。
在大规模拆迁工作开始时的1998年，住宅的商品化程度很低，拆迁户大都把得到现房放在第一位，而不愿意接受现金补偿。这就使得现房的安置成为制约搬迁进度的一大难题。当时有限的房源由业务员掌握，拆迁户挑选的余地很小，很难让拆迁户满意，签约率很低。因此，集中房源数据管理、实现房源信息共享是解决上述问题的关键。广州道扩办与广州网天科技公司进行合作，将全部房源信息集中起来，建成房源开放系统，拆迁户可以通过网络来查寻适合自己的现房，此举一下子加快了签约的进度，由原来的每天四五十户攀升到每天签约八九十户。
房源信息开放系统的首战告捷，对广州道扩办是一个极大的启示，从中看到了信息技术在城市拆迁管理中的巨大潜力，从此广州道扩办在信息化建设上一路绿灯。从一个个项目做起，一步一步边建设边完善，到2004年初，已经完成了近160万字的需求文件和206万行的源代码，形成了一个完整的系统：城市拆迁信息管理系统。URRP推动着广州道扩办的工作效率与政策执行水平的全面提升。
从规范合同管理入手
拆迁合同管理是拆迁计划管理与资金管理的重点。所有的计划安排、资金、安置房、人员的调配都离不开对项目总体情况的准确把握。合同管理信息化之前，这些数据都分散掌握在具体业务人员手里，计划、统计、汇报时由业务人员提供，临时提供上来的数据很不准确，致使资金使用计划距离实际情况很远。广州道扩办每月使用资金额有几亿，没有准确的用款计划导致资金的短缺与滞留时有发生，进而导致拆迁工作受阻，增大了资金的利息成本。粗糙的业务管理中使得业主单位很不满，他们无法了解准确的拆迁进度，难以进行相应的工程安排。显然，精准的合同管理势在必行，合同数据不进入计算机，改进拆迁的管理将是一句空话。
合同数据的人工管理带来的问题很多，由于合同量巨大，人工管理的疏漏很难避免。有这样一个案例，征一块地时以为在三个月内可以完成复建，所以在合同的条款中约定：“如果不能在三个月内复建将支付每月12万元的临迁费用”。由于该条款一开始未产生支付，当复建未能如期完成时，被拆迁的单位也未提出索要，因此未引起广州道扩办的警觉，也未大力协调相关部门尽快完成复建用地与报建，直到两年多后完成复建时被拆迁单位才提出（也是才发现）临迁补偿，导致数百万临迁费的发生。如果采用计算机系统管理，系统的预警机制就会控制或及时提醒这样的失误发生。又如，在拆迁合同的附件管理中，拆迁合同必须有依据，即各种合同的附件齐全。拆迁合同的附件与办手续的附件有一个显著的差别: 一般的办事凭证是一种固定的附件要求，拆迁的合同附件是与合同的条款相对应的，有八十多种附件的组合，它有复杂的逻辑规定: 某种补偿需要何种附件，当某种附件没有的时候，以哪种附件替代。附件的审查难度相当大，工作人员完全清楚这些要求的很少，而每一个疏漏都可能发生不合理的补偿，最终导致在审计时受到质疑，计算机系统参与的智能管理则能够堵绝这类的漏洞：附件不全时，合同的机内报批流转根本无法实现。
拆迁合同的网络管理也极大地促进了业务人员的工作规范化，预防了腐败事件的发生。当拆迁合同由业务人员各自手工管理时，某些业务员可以利用职权抬高或压低价格来为自己谋取好处，当所有的合同都在内部网上公开，不规范的、偏差太大的合同就被大大地抑制了，欺骗拆迁户、欺骗业主比较容易，但是欺骗同行就难多了。
广州道扩办从实际工作中体会到，合同的计算机管理，带来了整个拆迁管理水平的全面提升。这种管理水平的提升是精确数据资料的共享所带来的。现在综合部门的工作人员可以从内部网上得到所有拆迁合同的数据，使得综合管理工作大大精确化、及时化，使得广州道扩办的管理与计划水平显著提高，明显改善了对业主和施工单位的服务，无论是工作进度还是资金使用情况都可以准确、及时向业主单位提供。
数据大集中的神力
在数据资料没有用计算机系统集中起来时，似乎看不出数据积累的作用，而在拆迁数据实现了大集中、大共享之后，积累数据的神力便爆发出来了。详实的资料大大化解了与拆迁户的谈判障碍，签约变得简洁起来。拆迁谈判的关键问题是拆迁物价格的公平衡量，大量积累资料的公布能迅速促进双方期望值的接近。它使得拆迁户要价更合理，也使得业务员出价更公平，更符合政策，其结果不仅签约时速度会加快，而且偏差也会越来越小，越来越公平，提升了整个广州道扩办执行政策的水平。
数据是建立城市拆迁工作标准的基础。城建的标准是不断变化的，如果没有及时准确的数据资料做支持，拆迁物的定价标准就很难跟上实际情况的变化，很难做到公平。以围墙为例，原来规定补偿价不超过每平米80元，但现实情况已发生很大变化，道扩办就有补偿费每平方米180元的例子。当计算机系统能够将各种造价的数据详细显示出来，就能够将不同的围墙按其对应的细化标准执行了。详细的资料收集成为提高广州道扩办城市拆迁资源计划系统权威性的重要手段。为了准确把握各种建筑物的补偿标准，广州道扩办收集了诸多的建筑物照片与数据，以实现精确的定价。对于城市拆迁房屋的评估问题，广州道扩办亦有自己的见解，他们认为目前的评估理论是完善的，但评估参考的市场交易数据却不完善，存在记录不及时、参考的基准点不足、参照点的属性记录过于粗略（如影响房价的因素很多，粗算有近四十种，目前的交易记录仅记三、四种）的现象，评估价很难保证其科学性，这是手工条件下无法克服的问题，而计算机系统的数据量积累到一定程度后，是可以解决这一问题的。因此，标准的科学性成为合同合理化的重要基础。
城市拆迁信息资源网络化管理后产生的数据优势，大大地提升了广州道扩办与各有关单位的合作协调能力。这些合作单位包括电力、电信、水、煤气、交通、交警、户籍等。精准的数据已经为这些合作单位提供极大的方便，提高了合作的效率。广州道扩办正在努力实现与银行的联网合作，广州道扩办是资金使用大户，每年要动用几十亿的资金，利用计算机网络来减少付款的中间环节，更精确地使用资金将带来极大的利息节约，也会减少可能出问题的环节。
拆迁数据的集中管理还能带来极大的商机。拆迁工程涉及大量拆迁户，汇集了大量最急切的购房人数。拆迁工作伊始，就可以同时组织新房的预购工作，这种集中的新房预订对于房地产商将是一个极好的商机，将大大减少房屋的闲置率，而拆迁户不仅享受到更好的折扣，还可以将安置的时间设计得更紧凑更合理。
地理信息系统的应用
在广州道扩办开发的城市拆迁资源计划(URRP)中，拆迁地理信息系统（GIS）是一个重要的亮点，拆迁地理系统的作用是多方面的。在规划方面，拆迁地理系统可以在计算机上精确地显示拆迁的各种建筑物、地下管线，它成为估价拆迁成本、优化拆迁方案的一项最重要、最有力的工具。按规定拆迁方案是由规划部门来做，拆迁红线一画，就成为拆迁的法律，道扩办只能是照单执行。由于技术水平的限制，规划部门很难做得准确，即使到现场看，也很难确定红线实际的位置，不可避免地造成方案的反复审查和人力的浪费，GIS 系统能有效解决这个问题。
在拆迁量的控制方面，GIS可保证拆迁严格按照政府批准的红线范围进行，不会发生违规拆迁。在拆迁的数据审查方面，GIS提供了详实的第三方数据，使得拆迁数据多了一个参照系，拆迁时可以依据这些数据审查。使得拆迁的数量审查只关注那些需要审查的对象，并将审查对象从原来的“户”转变为“栋”，极大地提高了审查的效率。在拆迁的进度管理方面，GIS不仅使得进度报表更直观，更重要的是可以根据工程进度的安排进行事前的分区进度设置，进而完成资金、安置房、动迁人员的调配。现场的施工管理，可协助解决市政建设中常遇到的多种施工队同步施工的管理问题。
对于补偿标准，可解决标准的区域性分类问题，并进行城市区域的细分，为评估参照系的建立打下基础。
广州道扩办的GIS和业务体系密切结合，成为业务系统的一部分，真正做到了与业务系统的无缝集成。同时，特别强调在业务中更新数据，在城市拆迁资源计划中，没有独立的数据维护概念，从不进行为了保证数据的及时更新而进行的数据处理，只有业务进程处理，也就是说，在业务中完成数据更新（这一数据维护方式不仅是GIS，也适用于全部的业务数据）。另外，广州道扩办的GIS能适应各种数据基础下的应用。而道扩办初始在没有正规的GIS条件下，只能用一个坐标系外加图纸扫描处理来满足系统要求，用到哪里，数据的收集就跟到哪里。
精确指导拆迁工作
在广州道扩办与网天科技公司的共同努力下，城市拆迁资源计划系统URRP边开发、边改进，几年来已成为一个相当完善的系统，其内容涉及到城市地理、规划、国土、管理、房地产、物业、户籍、工商、税务等诸多方面，程序量已超过200万行，该系统于2003年12月通过了建设部的鉴定。目前，在URRP的帮助下，广州道扩办已能越来越精确地对拆迁工作提供指导。
URRP实现精确指导的第一步是所有的数据都上网，实现信息公开化。业务人员的合同数据上网大大提高管理的透明度，大大减少了暗箱操作与营私舞弊的可能性。
其次，通过程序与数据的精确来规范业务人员的行为。房屋的量价标准规定得越细，自由量裁的空间就越小，营私舞弊的获利空间就越小，业务人员行为也就越规范。URRP 设计了对越权定价事件的提示和报警功能，提醒业务人员按照政策规定的范围行事。
第三，URRP推动了对拆迁户的信息共享，消除了拆迁户与拆迁人员之间信息不对称的现象，使拆迁物的定价更为公平，合理，提高了谈判、签约的效率。
第四，URRP推动了管理过程中的审核查对功能，防止手续不合格的业务通过。在拆迁合同中附件的完整性是非常重要的，URRP会自动防止附件不全的合同进入下一个流程，从根本上杜绝事后手续不全的隐患，这是手工管理中极易产生的问题。
评论一：URRP为什么会出现在广州？
城市拆迁资源计划系统是一个行之有效的信息系统，对于提高拆迁工作的效益，提升拆迁工作的政策水平有着重要的作用。它出现在广州，出现在广州道扩办，既是偶然也是必然。
其一，广州是全国城区拆迁改造压力最大的城市之一，每年几十万平方米、几十亿元的拆迁规模是催生这一应用系统的重要条件。政府对拆迁问题的重视和严格的要求，对拆迁度的关心及对改革开放发展的积极态度是另一个重要的原因，URRP需要在一个廉洁的政府环境下才能产生。
其二，广州市信息化应用的水平普通较高，社会基础设施好，电子政务开展得较有实效。
其三, URRP是积累和凝聚了大量知识、经验与技术的系统，没有一定的积累是不可能产生的。道扩办这些年承担了广州60%的拆迁业务，每年动用资金二、三十亿元，拆迁40～50万平米，浩繁的业务需求不仅为道扩办带来了大量的实际拆迁知识、经验与数据，还带来了开发的动力与压力，这是一般单位无法比拟的。此外，还有另外一个关键因素是广州道扩办机构的特殊性。这是一个很稳定的、专业性的拆迁业务机构，专业化与稳定性成为知识、经验积累的重要因素。在很多城市中，拆迁工作经常是由临时性机构来承担的，业务是临时的，人员是临时抽调来的，这样的环境将不利于知识与经验的积累与延续，也容易产生腐败现象。一个稳定的、专业化的机构会更重视企业的长远发展，这是广州市道扩办在拆迁工作上做得更好些的一个重要原因。
另外，能够产生这样实用的系统，还需要有好的领导与好的软件开发伙伴。在这个系统的产生过程中，我们可以看到道扩办领导者们的事业心、觉悟与创新精神，和业务骨干们的重要作用，他们把成功的业务知识要求传递给了应用开发队伍，他们的创新精神与毅力在系统开放过程中发挥了重要的作用。当然，系统的成功也离不开软件开发方广州网天科技公司，没有网天公司的创新精神事业心与责任感，这样一个庞大而复杂的系统同样是无法建成的。
评论二：URRP给电子政务工程的启示
广州道扩办的城市拆迁资源计划系统的成功给我们的电子政务工作带来许多有益的启示。
精心设计的信息系统对于提高我们政策执行的水平正在发挥不可替代的作用。多年来拆迁已成为上访的一个主要原因之一，人们经常会把拆迁工程与腐败、侵占拆迁户利益联系起来。以前我们总是单纯地将这些问题的解决与思想教育、纪检查处结合起来，然而教育并非万能。广州道扩办的URRP系统给我们提供了一条利用信息技术优化管理过程，通过业务管理的精确“制导”来抑制腐败、提升政策执行水平的重要途径。
政府的各项政策仅有好的出发点还不够，还要有好的执行力，我们在经济建设上不能粗放经营，在政府的行政管理上同样也不能粗放执行，我们需要一点一点地实现精细化管理。一些发达国家政府的精细化管理已经积累了很多经验，我国的精细化管理还差得很远，利用信息化技术，利用电子政务来提升政府管理的精准程度将是极为重要的手段。
广州道扩办的URRP系统带给我们的另一个重要启示是电子政务项目不要贪大，不要好高鹜远，要一件一件地做。中国的大发展要由一件一件具体的工作来推动，认真、耐心地针对实际工作中出现的问题寻求解决办法的人，才是时代最需要的英雄，他们的求实与创新的精神值得电子政务工作者们认真学习。
相关链接
城市拆迁资源计划系统已在广州市部分员工与部分项目中获得了成功，现在广州市道路扩建工程办公室正在进行业务流程的再造，以固化URRP的业务应用成功。以下是广州市道路扩建工程办公室在流程再造过程中的几项基本原则：
统一窗口，实施为用户“一站式”服务；
数据单点收集，实现全系统共享；
建立统一的对外联络部门，避免多头对外；
量化审批权限、越权行为、及时报警和提示；
推行一张图管理，由地理信息系统统一控制。
来源：CCW
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